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保康:创新举措保障县级财政运转的探索与思考

来自:襄阳财政局 时间:2019-08-29

保康是襄阳市唯一的全山区县、全省深度贫困县和国家秦巴山片区扶贫攻坚重点县。全县版图面积3225平方公里,辖11个乡镇、257个村、19个社区,总人口26.8万,保康历史悠久,文化底蕴深厚,是楚国源头和早期楚文化发祥地;生态环境优良,自然资源丰富,享有“中部磷都”“牡丹故里”“蜡梅之乡”“中国紫薇之乡”的美誉;近年来,保康认真贯彻落实党中央和省委、市委决策部署,坚持生态优先、绿色发展,大力实施生态立县、旅游兴县、工业强县战略,着力提升平安首位度、打造绿色增长极、争当脱贫排头兵,积极应对精准扶贫、防范化债务风险、生态环境保护三大攻坚战和减税降费的压力,在省财政厅的关心和支持下,把危机当转机,化挑战为动力,主动作为,创新举措,着力解决财政经济运行中的突出问题和深层次矛盾,着力拓展新的发展空间,探索出山区经济运行、财政运行发展的新方向、新思路、新征程,保障了山区小县在国内、国际经济运行复杂的环境下正常运转。本文结合保康县财政运行过程中措施和做法,取得的成效,存在的问题及解决思路做了一些探索思考。

一、保康财政高质量运行的基本情况。

保康做为一个山区小县,财政收入块头小,财政支出压力大,每年财政自给率只有30%,很大程度上要靠上级转移支付保障运转,同时保康贫困人口达83075人,易地扶贫搬迁 对象达36416人,贫困人口多,搬迁难度大,保康县财政面对宏观经济下行、经济转型、脱贫攻坚摘帽三期叠加的发展现实和实施减税降费因素的影响,坚持精心履职,多点发力,主动作为,较好地履行了财政职能。特别是2018年,保康县财政管理绩效考核工作被国务院评为全国政策激励县,并获得财政部奖励2500万元,省政府将再给予不低于500万元的奖励;全年共获得县级以上表彰86项。

一是巧用杠杆增活力。创新财政投入方式,通过产业基金、调度资金、以奖代补、财政贴息、九鼎担保等支持方式,努力降低企业成本,解决融资难题,着力支持实体经济发展。2018年,县本级拿出5000万元作为第一批“过桥”资金,在保证银行承诺继续放贷的前提下借给企业短期周转,目前,循环使用过桥资金3.7亿元,无一呆账现象发生;制定落实支持矿业经济发展11条措施,为磷矿企业减负让利4000多万元;与省财政厅农担保公司成功签订了农业信贷担保合作协议,为农村新型经营主体、涉农企业发展注入了强劲的活力。同时按照收入增长与经济增长相匹配,收入规模与经济规模相协调,收入目标与实际税源相衔接的原则,科学编制年度收入计划;在分税种、分行业、分地区税源的基础上,按照全年收入计划,将收入预算分解到各税种、各级次,落实到各单位,让经济效益转化为财政效益。

二是提质增效强“三保”。加强组织协调,强化收入征管,积极落实减税降费政策,努力提高收入质量,地方税收收入占地方一般公共预算收入的比重由上年的60%提高到75%;不断优化支出结构,财政管理重点从“保障经费”转到“规范行为”上来,在预算源头扭紧经费开支的“水龙头”,出台了保康县行政事业单位公务接待费、差旅费等管理办法,节约资金有效投入民生,2016-2018年,保康县民生支出分别达到24.7825.7830.52亿元,分别占财政总支出的83.3%84.2%85%,特别是在面临财政政策性减收、改革性增支叠加、项目建设加速推进的严峻形势下,有效实行了“三保”目标,全县干部群众工资待遇逐年上涨,县城环境日新月异,全县人民群众的幸福感和获得感不断增强。

三是创新举措提绩效。提前预测需求,科学合理调度,切实满足重点支出和民生项目的资金需求;积极推进国库集中支付电子化改革,进一步加快资金拨付进度,提高资金支付效率,在2018年全省库款考核中连续六次取得并列第一的好成绩;加强目标管理、过程监控和绩效自评“三项重点工作”,首次将绩效评价报告作为2017年财政决算的附件提交县人大常委会审查,由县人大对全过程预算绩效管理进行监督,在法理上更加完善了绩效评价工作的科学性、合理性。同时建立了一般公共服务、教育、社保和就业、节能环保等“专家学者库”;与县人大、县纪委、县审计局联合,建立了“监督指导库”;在全省范围内遴选了4家会计师事务公司,健全了“中介机构库”。通过三个智库的建立,确保了所有项目评审的真实性、精准性。扩大绩效管理范围,落实了“三个全覆盖”。即:项目无论资金大小,要求预算单位必须编报项目支出绩效目标。对所有项目支出资金使用情况进行监控,确保了项目绩效目标实现;绩效评价范围不断扩大,2018年部门所有项目均开展了绩效自评。

四是统筹整合促脱贫。作为全省精准扶贫资金整合3个试点县之一,保康因地制宜、先行先试,创新推出“以整合资金支持项目建设”的工作思路,建立负面清单制度,实行了“五专”管理措施,加快实行“资金整合推进项目建设”的整合模式,实行菜单式产业扶贫,推行直补到户、龙头带动、资产收益、入股分红、旅游带动、转移就业等六大模式,引导、支持贫困户通过发展产业增收脱贫,支持建档立卡贫困村65个,建档立卡贫困人口2948983075顺利脱贫“摘帽”,提供强劲的资金支撑,资金整合工作连续4年获得全省“A类等次。助力全县65个贫困村全部脱贫出列,贫困人口脱贫销号83585人,未脱贫人口93190人,贫困发生率为0.12%

五是预算执行尺度硬。科学编制部门预算,坚决做到无预算不支出,通过预算指标管理系统和国库集中支付系统,加强预算资金管理。坚持厉行节约,压缩一般性支出,三公经费支出只减不增,让有限的财政资金用在刀刃上。严格执行《预算法》,细化基本支出和项目支出的预算编制,进一步做全、做实、做准预算,切实提高年初预算到位率,从源头上改善和提高预算执行的质量和水平。优化国库集中支付操作流程,推进国库集中支付标准化和电子化管理,建立和完善预算执行动态监控体系,将动态监控范围覆盖到所有财政资金和全部业务流程,确保财政资金使用合法、合规,有效管控资金风险。

二、保康县运行保障存在的困难与压力。

虽然保康财政创新举措,放大资金绩效,让有限的财政资金发挥了最大限度的作用,但是保康的经济基础毕竟太脆弱了,除了磷矿产业外,无其它支柱性产业,烟叶、水电受天气影响,提供收入有很大的不确定性。同时减税降费成为世界经济发展的潮流趋势,更是党中央、国务院作出的重大决策部署,具有重大的政治意义、经济意义和社会意义,直接关系到企业、个人、政府、市场等方方面面,影响面之广,力度之大,历史罕见。加上保康精准扶贫虽然脱贫摘帽,但是中央要求,脱贫不脱政策、脱贫不脱帮扶、脱贫不脱责任、脱贫不脱监管,抓好后续帮扶,实施脱贫巩固提升工程,全面巩固脱贫攻坚成果、提升脱贫质量依然任重道远!生之者寡,用之者众,为保康财政运行带来了较大的困难与压力!

一是减税降费带来的压力。从减税范围看,大规模减税降费政策,其主要涉及增值税、企业所得税、个人所得税和“六税两费”(资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税和教育费附加、地方教育附加),虽然从长远看必将助推经济高质量发展和财政可持续增长,但短期内会给地方财政收入带来巨大压力,这也是最突出的影响,经测算,预计今年财政总收入将减少5.13亿元,一般公共预算收入将短收3.88亿元;保康从二季度开始,磷矿企业将全面享受增值税降率政策,税率直降3个百分点,即使全年实现600万吨销售量,同比依然将减税5000万元,增加产量也无法弥补税率降低带来的影响。伴随着税务部门的征管质量和纳税人税法遵从度的不断提升,通过堵漏、评查方式增收的空间和潜力越来越小。

二是精准扶贫提升的压力。2018年是保康精准扶贫的攻坚之年,财政投入很大,比如村级产业发展、贫困户的致富项目、易地搬迁等,但从效果看,财政的投入与产出不成正比。这些农业项目大都投入大、周期长、见效慢,难以保证脱贫后续增收的可持续性。2018年,剔除中央、省、市各级专项扶贫资金外,仅县本级配套、投入的扶贫资金就达2.18亿元,县本级投入的扶贫资金占2018年全县一般预算收入的23.4%,这还不包括易地搬迁贷款及贴息。2019年,后续产业还要加大投入,政府债券已进入还债高峰期,财政的压力持续加大。因健康扶贫政策推行,造成医疗保险支出大幅增加,导致2018年全县医保基金透支8678万元,对山区财政保障运行带来极大的困难。

是预算收支平衡的压力。当前保康县磷化工行业、烟叶、水电等传统产业已经触及增长“天花板”,生态旅游、特色农业、林业经济等新兴产业增长虽快,但其增量尚不足以带动存量,同时受自然和市场双重风险,提供收入有很大的不确定性,除了土地增减挂钩收入外没有突出增长点;虽然保康安排了5000万元的过桥基金、2个亿的调度资金、1.5个亿的担保基金,着力化解实体企业缴税困难和融资难的问题,但资金撬动作用仍然不是十分明显;保工资、保运转、保基本民生等支出增长很快,五项奖励、公务员职务与职级并行、事业单位职员等级晋升、乡镇工作补贴、公务用车制度改革及机关事业单位养老保险改革等政策叠加,还有乡村振兴、精准扶贫、教育、社保等重点民生保障力度不断加大。要处理好需求与供给的关系,财政运行的压力巨大。

三、破解保康财政运行困难的对策与建议。

2019年是新中国成立70周年,也是全面建成小康社会的关键之年。虽然面临的发展环境更复杂,不确定性更大,有机遇也有挑战。只要全面落实“开放繁荣、精致典雅绿色保康”的新发展理念,有效应对财政领域趋势性变化,推动积极的财政政策聚力增效,促进全县经济高质量发展;进一步加大减税降费力度,支持实体企业发展,打好精准扶贫、政府债务、环境整治三大攻坚战和民生领域改善;不断深化财政各项改革,全面实施预算绩效管理,放大资金绩效,就能够破解财政运行的困难。

破解对策

(一)加大财源建设,助推收入基础夯实。认真分析经济形势和影响财税收入的不利因素,实施积极财政政策,支持经济发展,支持县域企业,一方面,不能超越市场“越位”而为;一方面,要围绕财源支持发展有所为有所不为。不养“不下蛋的鸡”,积极推进“1212”财源培植工程,开展财源调查,摸清全县税源底子,研究制定财政支持实体经济发展的政策措施;要创新财政投入方式,统筹运用产业发展资金、调度资金,集中支持高附加值、高税收的纳税大户发展壮大。运用财政贴息、担保贷款、以奖代补、置换贴现等财政手段,解决中小微企业发展资金瓶颈。进一步探索运用PPP模式,粘合社会资本参与保康项目建设,努力提高政府管理经济和投融资水平。加强政府资源型资产的管理和利用,尽可能的把政府优势资源的“势能”转换为推进发展的“动能”。着力培植税费过亿元的企业1家、过5000万元的2家、过3000万元的10家、过千万元的20家,为夯实财力提供坚实支撑

(二)科学谋划组织,确保预算颗粒归仓。在收入组织上应有新思维,要实事求是看待财政收入增速变化,科学预测财政收入趋势,促进经济和财政的良性互动。一是要处理好速度与质量的关系。克服财政收入速度传统理念,做到财政收入有质量并持续提升。坚持依法征收、应收尽收,反对“竭泽而渔”,坚决不收“过头税”。大力培植有发展潜力、有增长后劲的企业,支持重点行业、骨干企业做强,支持中小企业、民营企业做大,促进财政与经济良性互动,不断夯实财源基础。二是要坚持积极的财政政策,坚持稳中求进,注重效益和质量,财政收入预期增长要与经济发展保持同步,体现积极稳妥,符合保康阶段性发展特征,增强市场信心,为新常态下调结构、转方式、促转型提供有力支撑。三是要处理好抱“西瓜”与拣“芝麻”的关系,既要抓税源大户,也不忘零星税源。四是要“五源齐抓”。针对地方财政收入来源的结构特点,分门别类地采取有针对性的措施,围绕税源、费源、利源、资源、外源五大收入渠道,促进财政收入工作组织程序的精细化。五是要“协税护税”。针对中小税源面广量大、征管部门力量难以全面覆盖到边的情况,通过工作重心下移、构筑协护税网络,运用政策机制等方法和手段,调动各基层乡镇和社会力量,促进各类税源财源加快转化为现实收入,提高中小税源征管意识和成效。 

(三)优化财政支出,增强财政保障能力。在支出安排上确立新思维,主动出击,建立机制,确保财政支出的可持续。一是处理好统筹与持续的关系。充分考虑财力现状,兼顾当前与长远、需要与可能,切实把钱用在刀刃上。应该由财政保障的落实到位,盘活存量,用好增量,但不能大包大揽、一兜到底。科学调控保障基层,建立健全基本财力保障机制。加强中期财政规划管理,为财政稳健运行,算好政治民生账、经济社会账。二是认真贯彻落实中央厉行节约规定,坚决控制一般性支出,督查各部门、各单位严格按新《预算法》办理各项支出,使财政支出逐步纳入规范化和法制化轨道。三是要坚决刹住吃喝玩乐歪风,减少乃至杜绝浪费,力戒腐败;精减各种会议,坚持少开会,提倡开短会,做到可开可不开的会不开,不开无意义的会,压缩会议费开支;建立和完善财政内部自动化办公系统(OA系统),加快文件传递效率,减少传递成本。
(四)强化绩效评价,提高资金使用效益。一要完善预算绩效管理。通过绩效目标管理优化预算项目库,对绩效目标不高、实现效益差的项目进行优胜劣汰,确保资金用在刀刃上。通过项目绩效过程监控对项目运行质量和资金使用情况进行预防和及时纠偏;通过预算单位开展绩效自评和项目自评,深化预算单位绩效管理意识,对绩效评价发现的问题进行及时整改,确保财政资金使用合理、合规、有效。通过实施重点项目再评价,对项目资金的执行情况,政策执行实际效果进行分析,查找项目及资金管理过程中存在的问题,为项目管理和资金的后续使用提出可行性建议,提高资金使用质量,促进财政资金发挥最大效益。二要强化政府债务管理。做好政府债务清算清偿工作,统筹各类资金,优先保障在建、续建项目。加大监督力度,严格控制新增专项债务,积极采取措施,逐步降低专项债务率,严防财政风险。三要加强财政专项资金监管。围绕脱贫攻坚等重大事项,加强专项资金管理,建立全过程、全方位、公开透明、网格化的资金项目监管机制,形成条块结合、上下联动、群众参与、齐抓共管的监管格局,确保项目和资金安全运行。

(五)深化预算改革,构建现代财政制度。一是广泛宣传新《预算法》,厘清财政事权与支出责任,督促各部门、各单位完整编报收入,统筹安排支出,特别是在当前全面深化改革的关键时期,通过集思广益、凝聚共识,把改革精神有机融入到预算编制和财政管理工作中。二是结合保康实际,落实结构性减税和普遍性降费政策,清理规范税收优惠政策支持推进供给侧结构性改革;三是健全完善预算管理体系,推动全口径预算管理,增强政府预算统筹能力,推动建立财政中期规划管理和资金整合使用常态化机制;加强国库库款管理,建立和完善国库财政性存量资金的统计分析报告制度。四是改革财政支出管理机制,对涉及市场主体的专项资金,探索实行基金、股权投资、竞争性分配的方式进行管理。着力提高财政绩效,不断完善资产配置预算、政府采购等财政管理制度,提高财政理财水平。

意见建议

一是请求调整对保康的财政体制,减少保康上解基数,增加保康基本财力保障,确保不因为减税降费影响保康财政运行;二是持续延伸保康深度贫困县政策,加大对保康的扶贫专项,确保不因为精准扶贫巩固提升工程而影响保康财政运转;三是请求在土地增减挂钩交易方面给予保康更多指标,同时请求为保康土地增减挂钩交易开设专场,让保康增强造血功能;四是请求增加保康乡村振兴债券发行额度,助力保康加快小城镇建设和美丽乡村建设,营造良好的招商环境和发展环境;五是鉴于保康处于转型发展高速建设期,高速、高铁建设,先后投入了大量的财力,已进入偿债高峰期,请求上级部门加大对保康债券转贷支持力度。